事业单位人事管理条例重点热点问题详细解读
《事业单位人事管理条例》重点热点问题解读
事业单位人事管理条例》(以下简称“《条例》”)作为事业单位人事管理的第一部行政法规，于7月1日起正式实施。《条例》的颁布实施引起了社会的普遍关注：为什么事业单位人事管理不直接适用《劳动合同法》而要出台专门规定?《条例》为什么这么简单?《条例》规定与以往有什么不同?事业单位工资涨不涨、养老待遇降不降?《条例》应如何实施?对此，我们特别邀请人力资源和社会保障部中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任李建忠解读相关问题，以帮助广大读者深化对事业单位人事管理的认知，并推动《条例》更好地贯彻落实。
一、事业单位人事管理为什么要专门立法
从2000年7月中央《深化干部人事制度改革纲要》提出要研究制定《事业单位聘用条例》，到7月《条例》实施，经过了14年的立法过程，可谓“十年磨一剑”。出台《条例》一波三折，虽然原因很多，但根本上还在于对《条例》立法必要性的争议。
2005年，《公务员法》颁布;2006年，《条例》起草工作启动;2007年，《劳动合同法》颁布。事业单位是否适用《劳动合同法》成为法学专家们争论的焦点。一种观点认为，事业单位以聘用制为基础的平等的人事关系与劳动关系并无本质不同，可直接适用《劳动合同法》，无须专门立法;另一种观点认为，事业单位是我国《宪法》规定的六类社会组织、《民法》规定的四类法人主体之一，历来实行与企业不同的人事管理体制，应予专门规范。争议的存在，对《条例》目的、内容等的抉择和确定产生了影响，实际增加了起草和决策的难度。
这些争议实际反映了人们对事业单位及其人事关系性质的不同认识，而这种认识来源于事业单位聘用制改革自身的定位。事业单位实行聘用制度的目的在于转变事业单位的用人机制、搞活用人制度，改变传统干部人事制度下“人员能进不能出、待遇能升不能降、职务能上不能下”的问题。通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。
如果将事业单位与其工作人员的人事关系简单地归结于平等的聘用关系，单位自主用人、人才自主择业，这和企业与劳动者之间平等的劳动合同关系确实没有什么不同，可以完全适用《劳动合同法》。
但事业单位作为政府举办的从事专业性公共服务的机构，其工作岗位实际是公共职位，其作为聘用主体，实际是由国家授权并运用公权力行使聘用权;事业单位工作人员实际是利用专业知识为公众服务的公职人员。事业单位和工作人员之间的聘用关系，不仅涉及聘用双方的利益，而且与公共利益、国家利益、公众利益密切相关，属于公共服务关系的一部分。在聘用关系中，相对于单位利益、个人利益，公共利益的维护和保障处于优先地位，具有优先性质。即与一般劳动关系仅直接涉及平等双方利益不同，事业单位人员聘用还直接关系到公共利益，并遵循公益优先原则。
因此，《劳动合同法》所规定的劳动者利益的优先性与事业单位应遵循的公共利益的优先性，在法律关系调整原则上存在根本的差异，劳动关系与人事关系双方的权利义务也有较大不同，通过专门立法对事业单位人事关系和人事管理进行专门规定，十分必要。
二、《条例》究竟带来了什么
《条例》总体较为简略，只有10章44条。而《公务员法》有18章107条，《劳动合同法》有8章98条，作为《条例》前身的《条例》公开征求意见稿也有10章68条。但简略的背后并不简单。《条例》的出台和实施，对我国行政体制改革和事业单位人事管理具有多重意义;与以往的改革相比，也不乏创新之处。
第一，以法规形式对事业单位人事管理进行专门规定是公共人事管理的重大创新。
在世界多数国家，类似我国事业单位的公共科研机构、公立学校、公立医院等，在行政法上被界定为行政组织的一种类型，其工作人员作为政府雇员，需遵守行政雇员道德准则和义务，一般实行统一的公务员制度，适用公务员法，而不适用劳动法。在我国，出于分类管理和激活事业单位服务效率的需要，根据事业单位作为非监管性公共服务机构的特点，借鉴企业管理制度，实行与公务员不同的人事制度，是我国干部人事制度改革的重大创新。在全球范围内，我国实际已成为规模最大的对公职人员实行聘用制度国家。《条例》的出台，也使我国成为率先对公共服务机构人事管理进行专门规定的国家。
第二，《条例》为事业单位人事管理提供了明确的法规依据。
改革开放以来，建立适应机关、事业、企业不同特点的人事制度是改革的重要目标，《公务员法》和《劳动合同法》的颁布实施为公务员管理和企业劳动关系的调节提供了充分法律依据。由于事业单位管理的特殊性和对事业单位人事管理性质的不同理解，导致事业单位人事管理立法相对滞后，管理的法律、法规严重缺失，一方面影响了我国人事法规体系的完整性;另一方面也不利于事业单位人事管理的规范化。特别是聘用制作为对公职人员职务常任制度的重大改革，涉及事业单位人事法律关系的重大调整，关系3000多万事业单位职工的切身利益，仅仅以政策意见为基础，成为事业单位人事制度深化改革的制约因素之一，也不符合依法治国和依法行政的要求。《条例》的出台，对聘用制、公开招聘制度、岗位设置管理制度、纪律处分制度等先期改革成果进行了法律确认，使其实现了“合法化”，同时，提高了事业单位人事立法的层次和效力，使事业单位人事管理实现了有法可依、有章可循，成为我国人事法规体系的重要而有机的组成部分。在深化事业单位分类改革的背景下，《条例》的颁布实施，意味着事业单位人事管理进入了法制化的新阶段，为事业单位人事管理的全面规范奠定了基础。
第三，《条例》构建了事业单位人事管理的全面的制度体系。
《条例》共分10章，包括总则、岗位设置、公开招聘、竞争上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、争议处理、法律责任等各个方面，虽十分简洁，却涉及事业单位人事管理主要的、基本的环节，全面构建了事业单位人事管理的制度体系，是事业单位人事管理的总章程，有助于推进事业单位人事制度改革全面发展，标志着中国特色事业单位人事制度体系框架的初步形成。
第四，《条例》明确了事业单位人事制度改革的未来方向。
《条例》不仅是对既往事业单位人事制度改革成果的总结，还是对事业单位人事制度的顶层设计。聘用制改革以来，适应管理实践的迫切需要，公开招聘、岗位设置、纪律处分等制度规范得以先行出台，但竞争上岗、奖励、考核、培训、申诉、人事监督等重要制度限于上位法规的缺失，未能及时进行制度规范。《条例》对这些管理领域作出了原则性的规定，并进行了相应的制度创新，如《条例》第40条规定，对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个人可以向事业单位人事综合管理部门、主管部门或者监察机关投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理，明确了社会公众和事业单位职工对事业单位人事管理的监督权和控告权，意义重大。这些规定指明了事业单位人事制度改革的发展方向，为相关配套规章的出台提供了依据，有助于推动事业单位人事管理法制化目标的全面实现。
三、《条例》中舆论关注的两大热点问题
工资和养老制度改革关系到事业单位工作人员的切身利益，同时也和公共利益密切相关。因此，《条例》颁布和实施后，工资和养老保险问题成为舆论关注的热点问题。
关于工资问题，社会舆论对《条例》中有关事业单位工资制度的规定并不关心，而是直接关注《条例》中规定的“国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制”，是否意味着事业单位工资标准的调整。对此，有关部门给予了及时澄清，即事业单位建立正常的工资增长机制，并不代表工资水平马上增加。
与舆论关注点不同，实际上，《条例》对事业单位工资制度的规定具有十分重大的法理意义。尽管我国事业单位自新中国成立以来一直实行国家规定的统一工资制度，但这些制度历来只是以政策文件的形式出现并在内部执行，社会公众以至事业单位工作人员一般并不了解其具体制度。2006年实行的新的岗位绩效工资制度有关文件至今尚未正式公开。这是公众和媒体对事业单位工资不断猜测误解的一个重要原因。《条例》规定，事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。这是国家第一次以法规形式对事业单位的基本工资制度进行公开立法规范，其历史意义不容低估。
《条例》关于事业单位工资制度的规定另一值得关注的重大信息是第32条“国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度”的表述。这和《公务员法》“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”的规定有明显不同，也与《条例》征求意见稿提出的“事业单位执行国家统一的工资制度”“岗位工资、薪级工资执行国家统一的政策和标准”的表述不同，即《条例》未明确规定事业单位实行国家统一的工资制度。与此相关的背景信息是，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立符合行业特点的公立医院人事薪酬制度。这意味着事业单位工资制度在“激励和约束相结合”的原则下，可能会探索实行除现行岗位分类之外的“符合行业特点”的分类管理模式。
《条例》提出，国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制，这也成为事业单位人员薪酬权益保障的法规依据。建立机关、事业单位正常的工资增长机制是改革开放以来我国公职人员工资制度改革的重要政策目标，这是对计划经济体制下我国薪酬管理问题反思的重要成果。在计划经济时代特殊的政治背景下，工资标准的僵化带来整个工资制度的崩溃和分配上的平均主义，这是我国工资制度设计和运行值得吸取的重大教训。而事业单位岗位绩效工资制度的设计，从多方面对这一问题进行了校正，如岗位晋升、薪级提高都可实现个人工资的正常增长。但新工资制度实施已7年时间，事业单位岗位和薪级工资标准并未随经济社会发展进行调整，特别是除义务教育和公共医疗卫生单位外，其他事业单位的绩效工资一直未能按计划执行，这是《条例》实施和深化收入分配制度改革迫切需要关注和解决的重要问题。
关于事业单位工作人员依法参加社会保险问题，社会关注度最高的是养老保险制度的改革。从立法角度看，事业单位人员参加社会保险并非《条例》首先作出的规定。7月1日起实施的《社会保险法》已将事业单位纳入其适用范围，并规定事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。对于事业单位工作人员实行基本养老保险制度后“养老待遇”是否可能降低的问题，从现行事业单位退休制度、退休金计算方式与保险制度的比较看，实际对养老待遇影响不大。对于国家财政在事业单位实行养老保险制度后可能面临的投入问题，从长期看，这一改革只是财政对养老资金的投入方式发生了变化，即将未来职工退休后的养老支出提前补充进入职工个人养老账户，其资金支出应大体平衡，但短期内，“提前预支”则意味着近期财政支出的增加。值得一提的是，从制度设计的角度，机关、事业单位养老保险制度的改革，其意义并非仅仅在于与企业实现“并轨”，而是有助于保障机关、事业单位工作人员的养老权益，使他们不必等到退休才能享受养老待遇，为他们的职业流动提供了保障。
四、如何更好地实施《条例》
《条例》对事业单位人事管理的规定是对近年人事制度改革成果的总结，其中，公开招聘、岗位管理、聘用管理、纪律处分、人事仲裁等制度已经在实践中得以实施。但进一步实施《条例》仍需通过深化改革、完善制度来实现。
第一，要加快配套制度的建设。《条例》的简略性对配套制度和实施细则提出了更高的要求。一方面，需加强对现有规章制度的清理，对与《条例》规定存在冲突的政策文件进行清理，如明确原有的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》、《事业单位公开招聘人员暂行规定》、《事业单位岗位设置管理暂行办法及其实施意见》、《事业单位工作人员处分暂行规定》等是否直接作为《条例》配套规章;明确《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》、《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》、《人事争议处理规定》是否需要废止等。另一方面，需加快新的配套规章的制订进程，如及时出台奖励、聘用合同管理、竞争上岗、考核、交流、培训、人事监督检查等相关的规定，建立完善的政策法规体系。
第二，要及时规范聘用合同管理。如根据《条例》规定的聘期、解除聘用合同的条件等对事业单位已签订的聘用合同进行更改。特别是要针对编外人员、停薪留职人员、保留档案关系人员等特殊情况，提出有针对性的解决办法，促进《条例》的全面实施。
第三，要进一步完善工资制度、养老保险等重大制度改革方案的设计，统筹推进事业单位分类改革与人事制度改革，统筹推进机关与事业单位改革，统筹公共利益与工作人员切身利益，为《条例》的实施奠定基础。
