解读《山西省永久性生态公益林保护条例》深度解读
山西自古被称为“表里山河”，但是现今却缺林少绿、生态脆弱，森林覆盖率仅为20.5%，低于全国平均水平，更低于周边省区，依法治林、依法护林迫在眉睫。2017年3月1日，经省十二届人大常委会第32次会议审议通过的《山西省永久性生态公益林保护条例》(以下简称《条例》)正式施行。划定并立法保护永久性生态公益林在全国尚属首例，其依法确立了山西森林生态底线，建立起最严格的森林保护制度，对巩固我省森林生态建设成绩，维护我省生态安全都具有重大意义。
划定森林生态底线
我省处于华北水塔、京津冀生态屏障的重要区位，在现有的4816.35万亩森林中，生态公益林达到73.88%，是山西森林生态的主体。此次《条例》中明确规定永久性生态公益林，是指生态区位重要或者生态状况脆弱，对国土生态安全、人类生存、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有特殊重要作用，以发挥森林生态服务功能为主要目的，依法划定需要长期保护的重点防护林和特种用途林。
省政府根据生态建设和经济社会发展需要，确定现阶段永久性生态公益林的规模为5600万亩，由3412万亩国家级公益林和2188万亩省级公益林两部分组成。《条例》明确区划了永久性生态公益林的范围，主要是七个类型：一是汾河、桑干河、滹沱河、浊漳河、沁河以及流域面积大于1000平方公里的河流源头、河道管理范围外两岸的林地;二是中型以上水库周围、主要岩溶泉重点保护区域的林地;三是荒漠化、沙化和水土流失严重地区集中连片的林地;四是省级以上森林、湿地和自然保护区以及列入世界遗产保护范围的林地;五是省级以上森林公园、湿地公园、沙漠公园的林地;六是国有林场范围内的生态公益林地;七是其他集中连片的天然林地。七种林地范围内按照先后顺序划定，不得重复交叉，并且永久性生态公益林的划定应当坚持生态优先、统一规划、国有为主、集中连片的原则，与土地利用总体规划等其他相关规划相衔接。
我省永久性生态公益林以国有林为主，集中分布在吕梁、太行两大山系的生态脆弱地区、雁北风沙区、黄河中游以及省内主要河流的源头地带、水库周围，生态区位非常重要，保护着包含森林生态系统、湿地生态系统、野生动植物及生物多样性在内的自然生态系统，构成了我省生态环境的主体框架。省林业厅厅长任建中说：“我省永久性生态公益林约占全省林业用地面积的一半，约占国土总面积的1/4，林区茂密的森林、浓厚的落叶层及发达的根系，是涵养水源的‘绿色海洋’，是孕育全省大小河流的‘天然水库’，对建立京津冀生态屏障、维护‘华北水塔’的战略地位、推动山西经济社会可持续发展有着巨大的作用。”
据任建中介绍，今年，我省将全面开展永久性生态公益林区划界定工作，将规划图纸变为现实林地，落实到山头地块、落实到林班小班。
构建最严保护制度
永久性生态公益林是山西最大的生存资源，也是山西的生态底线，是不可逾越的红线。那么，如何保证我省已划定的永久性生态公益林总量长期稳定?《条例》专门规定，任何单位和个人不得改变永久性生态公益林用途或者占用永久性生态公益林地，永久性生态公益林实行严格用途管制。同时，为保证国家重点建设项目和省重点基础设施建设，《条例》对特殊情况进行了特殊规定，国家重点建设项目和省重点基础设施建设项目选址无法避让、确需占用永久性生态公益林地的，符合省级以上自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园总体规划的建设项目和保护永久性生态公益林的工程设施，其他法律法规规定确需占用永久性生态公益林地的，要依法办理林地使用手续。而因批准征收、征用、占用林地而减少的永久性生态公益林地面积，应当按照占一补一的原则和划定程序进行调整补充，保证质量。
在永久性生态公益林范围内，《条例》明确禁止下列行为：禁止商业性采伐;禁止采脂、割漆、剥树皮、掘根;禁止开垦、采土、采石、采砂;禁止新建公共墓地、露天采矿;禁止破坏或者擅自移动永久性生态公益林保护设施和界桩、标牌;禁止其他破坏永久性生态公益林的行为。
《条例》明确了严格的法律责任，对全部禁止性行为作了处罚规定，并依据相关法律、行政法规，按照处罚上限设立了最严格的法律责任和处罚措施。
据任建中介绍，永久性生态公益林实行统一保护管理，国有林由国有林场、自然保护区管理局等单位保护管理，其余集体林地由县人民政府林业主管部门统一保护管理。同时，为便于管理，对于国有林插花及毗邻的非国有永久性生态公益林，根据林权权利人意愿，可以通过流转和托管的形式由就近的国有林经营管理单位实施统一保护管理。
《条例》明确，县级人民政府林业主管部门和国有林经营管理单位应当建立永久性生态公益林管护体系，完善管护制度，划分管护责任区，落实保护措施，建设管护站点，配备必要的交通、通信等工具，采取聘用管护人员或者专业管护组织等方式进行管护。聘用管护人员，同等条件下当地贫困人口、林权权利人优先。
助力林业脱贫攻坚
在我省划定的5600万亩永久性生态公益林的范围中，有2000多万亩属于集体和个人所有。《条例》明确了集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，拟划为永久性生态公益林的，在坚持生态优先的前提下，依法保护林权权利人的合法利益，征得林权权利人的同意后，由县级人民政府林业主管部门与其签订协议，协议应当包括管护、经营、收益分配等内容。同时，《条例》还规定，集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，划定为永久性生态公益林的，所有权、承包权不变，林权权利人有权获得经济补偿。由此，明确了林权权利人的合法权益，使永久性生态公益林经济补偿制度法治化。
对于永久性生态公益林保护的资金来源和补偿机制，《条例》明确，永久性生态公益林保护统筹使用国家级公益林森林生态效益补偿资金、国家天然林保护工程森林管护资金、省级公益林森林生态效益补偿资金等，主要用于经济补偿、管护劳务、小型设施设备、监督检查和评价监测等方面的支出，具体办法由省人民政府制定。设区的市人民政府、县级人民政府设立的森林生态效益补偿资金，可以配套用于永久性生态公益林的保护。
“生态补偿脱贫一批”是我省林业推进脱贫攻坚“五个一批”的重要内容，立法保护永久性生态公益林还可成为实现脱贫攻坚的重要抓手。任建中介绍，实施永久性生态公益林保护，贫困人口将从每亩每年15元的森林生态效益补偿中获益，包括补偿性脱贫和管护性脱贫两个方面。一是补偿性脱贫，58个贫困县纳入永久性生态公益林的集体和个人所有的森林资源有1487.3万亩，可享受每亩每年15元森林生态效益补偿资金中的7.5元，直接兑现给林权权利人，按照贫困人口占乡村总人口19.4%，每户收入1.2万元脱贫标准测算，可实现5000余人脱贫;二是管护性脱贫，按现行政策，每亩每年15元森林生态效益补偿资金中的0.25元用于公共管护支出，剩余7.25元中的90%即6.53元用于管护劳务支出，按照60%的管护岗位聘用贫困人口，可实现约1.5万人脱贫。
以下是条例的全文：
山西省永久性生态公益林保护条例
(12月8日山西省第十二届人民代表大会
常务委员会第三十二次会议通过)
第一章总则
第一条为了保护永久性生态公益林，改善生态环境，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国森林法》等有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例所称永久性生态公益林，是指生态区位重要或者生态状况脆弱，对国土生态安全、人类生存、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有特殊重要作用，以发挥森林生态服务功能为主要目的，依法划定需要长期保护的重点防护林和特种用途林。
永久性生态公益林由国家级公益林和省级公益林组成。
第三条在本省行政区域内从事永久性生态公益林的规划划定、保护补偿、培育利用和监督管理等活动，适用本条例。
第四条永久性生态公益林保护应当遵循政府主导、统一管理、严格保护的原则。
第五条永久性生态公益林保护工作由县级以上人民政府统一组织实施。
县级以上人民政府应当将永久性生态公益林保护纳入国民经济和社会发展规划，统筹协调永久性生态公益林保护工作中的重大事项。
第六条省人民政府林业主管部门负责全省永久性生态公益林保护的规划、管理、监督工作。
省人民政府林业主管部门所属的永久性生态公益林管理机构、设区的市人民政府林业主管部门，负责所辖区域内永久性生态公益林保护的业务指导和监督管理的具体工作。
县级人民政府林业主管部门和省、设区的市直属国有林管理机构，负责所辖区域内永久性生态公益林保护、培育、利用等实施工作。
县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责负责永久性生态公益林保护的相关工作。
第七条任何单位和个人不得破坏永久性生态公益林，并有权举报、制止破坏永久性生态公益林的违法行为。
第八条县级以上人民政府应当对在永久性生态公益林保护工作中作出显著成绩的单位或者个人给予表彰。
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